Должна ли Гагаузия обладать гарантией незыблемости своего статуса? О заключении Юридической комиссии

Опубликовано 7 июля
Должна ли Гагаузия обладать гарантией незыблемости своего статуса? О заключении Юридической комиссии

5 июля Юридическая комиссия Парламента вынесла критическое заключение по одному из трёх законопроектов, подготовленных рабочей группой. Речь идёт о проекте закона №318 от 15.07.2016 г., который предполагает внесение дополнений в статью  27 Закона об особом правовом статусе Гагаузии с целью создания гарантии автономного статуса Гагаузии.

Вот что говорится в законопроекте №318:

Статью 27 Закона №344-XIII от 23 декабря 1994 об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз-Ери) (Официальный монитор Республики Молдова, 1995, №3-4, ст.51), с последующими изменениями, дополнить частью (11) следующего содержания:

«(11) Проекты законов по изменению и/или дополнению настоящего закона утверждаются Парламентом только после получения положительного заключения от Народного СобранияЗаключение утверждается постановлением Народного Собрания Гагаузии большинством голосов избранных депутатов».

Иными словами, целью документа является правовое обеспечение незыблемости Гагаузской автономии, основанное на принципе «взаимного согласия сторон».

Гагаузия хочет гарантий, что её статус не будет изменён или отменён Парламентом в одностороннем порядке. Казалось бы – объективное желание, которое не несёт никакой угрозы молдавским интересам. Тем не менее, юридическая комиссия в своём решении высказалась против законопроекта, аргументировав свою позицию тем, что никто не вправе покушаться или ограничивать право Парламента принимать те или иные решения. Ранее аналогичное по содержанию заключение приняло и Правительство.

Что бы было понятно, что инициатива Гагаузии – это не каприз и не какое-то радикальное требование, а конструктивное стремление, основанное на здравом смысле, праве и международном опыте, я постараюсь как можно более подробно раскрыть аргументацию гагаузской стороны.

Итак, какие же существуют доводы в пользу системы гарантий «взаимного согласия»?

Стоит начать с того, что создание Гагаузии в 1994 году было результатом успешного разрешения сложного территориально-политического конфликта. Любой пересмотр в одностороннем порядке этого исторического решения означает риск возврата к конфликтной ситуации и возникновение угрозы дезинтеграции и политической дестабилизации для Молдовы. Юридическое закрепление принципа «взаимного согласия» относительно изменения статуса Гагаузии будет служить гарантией, что такие риски не возникнут.

Кроме того, утверждение принципа «взаимного согласия» на возможность пересмотра статуса Гагаузии будет способствовать минимизации политического фактора в отношениях между Комратом и Кишинёвом и концентрации внимания на решении социальных и экономических проблем региона. Плохие социально-экономические условия Гагаузии – это проблема не только автономии, но и Молдовы, частью которой она является. Поэтому снижение «политического градуса» в отношениях с Комратом и оказание внимания региону – это возможность для молдавского государства повысить к себе уважение и доверие со стороны населения Гагаузии.

Такой принцип поддерживают и международные эксперты. В частности, Венецианская комиссия по праву в своем заключении по Гагаузии, принятом в марте 2002 года (статья 29 пункт h), указала на важность формирования конституционных гарантий для статуса Гагаузии. В заключении ВК было подчёркнуто, что такие гарантии должны быть усилены за счёт требования согласия гагаузского Народного Собрания для внесения изменений и поправок  в Закон об особом правовом статусе Гагаузии.

Принцип «взаимного согласия сторон» зафиксирован во законах о статусах имеющихся в Европе политических автономий. При этом следует отметить, что указанные законы имеют статус конституционных законов (например, статья 116 Конституции Италии - Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия и Балле д'Аоста имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статутам, установленным конституционными законами).

Наши коллеги с Парламента и Народного Собрания, благодаря поддержке Центру Марти Ахтисаари - CMI (Crisis Management Initiative) из Финляндии,

имели возможность ознакомиться с этим опытом, побывав в автономии Южного Тироля в Италии, в одном из трех автономий Великобритании – в Уэльсе, а также на Аландских островах, имеющих статус автономии в составе Финляндии. В каждой из этих стран статус автономных территорий не может быть изменён без согласия органов самих автономий, а сама эта процедура закреплена на конституционном уровне.

Предлагаемая инициатива, изложенная в проекте закона №318, а также приведённые примеры «взаимных гарантий» из опыта европейских стран, являются лишь частью системы гарантий автономного статуса, существующей в мировой практике. В действительности, механизмов, защищающих незыблеммость статуса и соблюдение интересов  политической автономии намного больше. К примеру, в некоторых странах эту функцию выполняет постояннодействующий межпарламентский орган, состоящий из представителей центральной и местной законодательной власти.

Рабочая группа между парламентом и НСГ отдалённо напоминает подобную структуру, хотя по спектру полномочий и эффективности она и рядом не стоит с аналогичными органами в европейских странах. В европейских странах такие комиссии, во-первых, не создаются после каждых парламентских выборов, а действуют на постоянной основе и, во-вторых, они имеют право отклонять законопроекты национальтных парламентов, в случае если они наносят ущерб интересам автономии. И конечно же, трудно представить, что члены законодательных органов этих стран рискнут интерпретировать деятельность данных комиссий, как «покушение на полномочия парламента».

Ещё одним механизмом, направленным на защиту полномочий политической автономии является политика (формальный или неформальный) внешнего гаранта. Речь идёт о том, что та или иная страна на официальном уровне проводит политику поддержки автономных образований на территории других стран, исходя из исторических связей, этнической и лингвистической близости с населением соответсвующей автономии. К примеру, комплексную поддержку оказывает Швеция – Аландским островам в Финляндии, а Австрия – автономии Южного Тироля в Италии. Государства, в которых действуют политические автономии, как правило, признают фактор внешней поддержки и исходя из этого выстраивают взевешенную политику по отношению к данным территориям, уважая их интересы и воздерживаясь от неоднозначных шагов.

Главной же гарантией незыблемости автономного статуса , - и об этом также отмечено в заключении Венецианской комиссии, - является  закрепление основных полномочий автономии в Конституции страны.

Таким образом, и политическая целесообразность, и опыт европейских стран, и позиция Венецианской комиссии говорят о необходимости принятия предлагаемых изменений в процедуру изменения закона о статусе Гагаузии.

Принятие этого проекта закона может стать важным шагом к деполитизации «гагаузского вопроса», в то время как отказ от этой идеи, напротив, сохранит причины для политического недоверия и создаст предпосылки для роста конфликтного потенциала в отношениях Кишинёва с Комратом. Руководство Парламента и, в целом, парламентское большинство должно осознавать все риски и в итоге принять зрелое решение, которое будет соответствовать общим интересам и гарантировать политическую стабильность, а именно – принять проект закона №318 в редакции, предложенной рабочей группой. 

Депутат Парламента Фёдор Гагауз