Новая система выборов в Народное собрание: «спасение Гагаузии» или частные интересы?

Опубликовано 12 июля
Новая система выборов в Народное собрание: «спасение Гагаузии» или частные интересы?

Следующие выборы в Народное собрание Гагаузии могут пройти по совершенно другой системе. По крайней мере, такую цель поставила перед собой юридическая комиссия НСГ, которая подготовила соответствующие поправки в Кодекс о выборах Гагаузии. Тема изменения избирательной системы стала предметом горячих споров, в пылу которых звучат самые разнообразные мнения – от критики нововведений до устрашающих прогнозов, что промедление с переходом на новую систему выборов может привести к ликвидации самой автономии. Вниманию читателей предлагается анализ предлагаемого законопроекта и оценка целесообразности его принятия.

Автор: Вячеслав Крачун

Что предлагают изменить?

Инициатором поправок в Избирательный кодекс Гагаузии выступила возглавляемая депутатом Иваном Бургуджи постоянная комиссия НСГ по юридическим вопросам, правам человека, законности, правопорядку, информационной политике и СМИ (далее: юридическая комиссия), которая дважды организовывала по этому вопросу общественные слушания.

Из предлагаемых нововведений, пожалуй, самым главным является появление «избирательных округов второго уровня». По задумке авторов законопроекта, в период выборов в Народное собрание на территории Гагаузии должно быть создано 5 округов второго уровня, каждый из которых будет состоять из 7 округов первого уровня. Всего выходит 35 округов первого уровня – ровно столько, сколько мы имеем на сегодняшний день. При этом численность избирателей, будучи разной в округах первого уровня, оказывается примерно равной в каждом из пяти «укрупнённых» округов.

Конструкция, сложно звучащая в теории, на практике также требует внимательного изучения. Если представить, что следующие выборы в НСГ будут организовываться по обновлённому законодательству, то для избирателя всё будет проходить примерно следующим образом. Придя в день выборов на свой участок, житель того или иного населённого пункта Гагаузии получит на руки семь бюллетеней – по одному для каждого из семи избирательных округов, входящих в округ второго уровня. Соответственно, на руках у человека окажется семь списков кандидатов, из которых необходимо будет сделать выбор. Точнее, семь выборов.

Не менее «интересная» ситуация возникнет и у самих кандидатов в депутаты. Так, помимо агитации в своём родном селе или городе они должны будут вести работу с избирателями и в остальных населённых пунктах, относящихся к его избирательному округу второго уровня.

Остальные предлагаемые нововведения в Кодекс о выборах чуть проще, однако, для избирательной системы также имеют большое значение. Перечислим ключевые из них.

К требованиям для кандидатов в депутаты предлагается добавить 5-летний срок проживания на территории Гагаузии. В проекте новой редакции закона правом быть кандидатом имеют граждане «имеющие, как правило высшее образование». Редкая для нормативных актов формулировка «как правило» означает, по видимому, необязательное требование по данному критерию. Ещё один важный момент: проигравшие участники выборов получают статус «резервных кандидатов» и в случае последующей отставки депутата они по решению Аппеляционной палаты могут быть признаны новыми избранными депутатами без всяких дополнительных выборов.

Для чего нужны изменения? Мнение авторов законопроекта

Главный вопрос, который возникает при анализе проекта поправок в избирательный кодекс – для чего всё это нужно? Каким образом эти изменения могут улучшить выборы в Народное собрание и, соответственно, эффективность работы депутатского корпуса.

Авторы законопроекта, надо признать, подкрепили свою инициативу солидным списком аргументов.

Ключевая причина необходимости нововведений, как утверждают разработчики – юридическая. Так, на последних публичных слушаниях, которые прошли в начале июля, депутат Бургуджи раздал присутствующим копию решения Трибунала Кишинёва от 12 января 2000 года, в котором судебная инстанция определила отменить решение ЦИК Гагаузии №3/1, опубликованное 22 июня 1999 года в «Вестях Гагаузии» об установлении избирательных округов на выборах в НСГ. Данное разбирательство 16 лет назад было инициировано по иску двух проигравших кандидатов – Георгия Арабаджи и Леонида Дечева, которые посчитали, что ЦИК, образовав округа с разным числом избирателей, нарушил их равное избирательное право. Логика истцов, поддержанная Трибуналом Кишинёва, сводилась к тому, что кандидаты, избираемые в округах с малым числом избирателей и кандидаты, избираемые в крупных округах, участвуют в выборах в неравных условиях.

Кроме того, Бургуджи привёл обращение Высшей Судебной Палаты РМ, которая якобы потребовала от руководства Народного собрания «привести выборное законодательство АТО Гагаузия в соответствие с положениями ст. 38 Конституции Республики Молдова». Указанная статья молдавской конституции гарантирует гражданам равное избирательное право.

Из названных юридических аргументов инициаторы законодательных поправок делают вывод о существовании политической угрозы признания молдавским судом выборов НСГ незаконными и последующей дестабилизации Гагаузии.

Помимо устранения политической угрозы, как утверждают в Юридической комиссии НСГ, предлагаемый законопроект выгоден и с практической точки зрения. В частности, он снизит финансовые затраты на выборы (отсутствие второго тура) и станет пробной практикой проведения выборов в молдавский парламент по пяти одномандатным округам на территории Гагаузии, в случае, если Кишинёв пойдёт на такие изменения.

Что говорит Закон?

В законодательном процессе любые доводы о необходимости изменения законов принято не воспринимать на веру, а внимательно изучать, допуская наличие спекуляций и ложных выводов. Таким образом в процессе совершенствования законодательства отсеиваются инициативы, за которыми стоят манипуляции политических групп и личные интересы авторов законопроектов. Следуя этой традиции, попытаемся подробно рассмотреть инициативу Ивана Бургуджи и его коллег по комиссии.

Прежде всего, отметим, что Трибунал Кишинёва вынес своё решение на основе вольной трактовки Закона «Об особом правовом статусе Гагаузии», восьмая статья которого оговаривает принципы выборов в Народное собрание. Так, пункт 2. ст. 8. Названного закона предусматривает, что «число депутатов Народного Собрания не должно превышать одного от каждых пяти тысяч избирателей, но каждый населенный пункт  должен  иметь не менее одного депутата». На каждых выборах в НСГ ЦИК Гагаузии при формировании избирательных округов руководствуется двумя критериями, вытекающими из этого закона: 1.число избирателей одного округа не должно превышать пять тыс. человек и 2. Каждый населённый пункт должен иметь минимум один избирательный округ.

Молдавский суд же сделал из названной нормы другой вывод: что в один округ может входить один и более населённых пунктов. Тут важно отметить, что трактовать закон - это дело не Трибунала. Трактовать закон, в частности принципы избрания НСГ, заложенные в законе о статусе Гагаузии - это прерогатива Конституционного суда. И гагаузская сторона на протяжении всех лет существования автономии придерживается этой позиции. Нет ни капли сомнения, что Иван Бургуджи это знает, и поэтому его соглашательская позиция по решению суда общей юрисдикции выглядит как минимум странной.

Мы не судебная инстанция и тем более не Конституционный суд, но это нам не мешает указать на зыбкость логического обоснования решения Трибунала Кишинёва.

Обратим внимание, что закон оговаривает верхнюю границу численности изб. округа – 5 тыс. избирателей, но не оговаривает нижний предел.

 Если исходить из заложенного в законе принципа, что каждое село должно иметь в НСГ не менее одного депутата, то нижняя граница численности округа лимитируется только реальным числом избирателей в самом малом населённом пункте Гагаузии. Этот принцип был заложен в Закон не просто так. В период образования Гагаузской автономии, когда проходил референдум о вхождении населённых пунктов в состав АТО Гагауз Ери, маленькие сёла, такие как Карболия, Русская Киселия, Котовское и др. хотели получить гарантии, что их голос при любых обстоятельствах будет представлен в Народном собрании.

Формально, инициатива Бургуджи не нарушает этого принципа, ведь в конечном итоге всё равно каждое село будет представлено минимум одним депутатом. Но здесь и кроется один из главных изъянов новой системы выборов в НСГ. Предположим, подавляющее большинство жителей Джолтая (и любого другого малочисленного села) проголосуют от своего села за условного «кандидата Иванчогло». Однако если избиратели из других населённых пунктов, входящих в общий с Джолтаем «округ второго уровня», проголосуют для Джолтая за «кандидата  Петриогло», то жители этого села будут иметь в Народном собрании представителя, которого они не избирали. Фактически, выбор будет сделан за них. Таким образом, ставя цель уравнять условия участия в выборах для кандидатов, законопроект приводит к грубому нарушению интересов избирателей, которые лишаются возможности иметь демократически избранное представительство в органах власти.

Полностью меняется правила участия в выборах и для самих кандидатов. Если сегодня кандидат в депутаты проводит агитацию за себя в своём округе, то по новой системе ему придётся вести предвыборную кампанию уже в семи «округах первого уровня», в том числе, в других населённых пунктах. При этом не факт, что эти маленькие округа находятся рядом. В законопроекте юридической комиссии 3 из 5 округов второго уровня предложено составить из населённых пунктов разных районов.

Например, кандидат, баллотирующийся в Народное собрание от села Казаклия, должен будет вести агитацию и среди населения сёл Баурчи, Гайдары, Томай, Кириет-Лунга, Авдарма и Чок-Майдан. И если есть малая вероятность, что в родном районе он имеет хоть какую-то узнаваемость, то шансы, что его будут воспринимать в Авдарме и Чок-майдане, практически минимальны. Это не говоря о том, что и сам кандидат вряд ли знает проблемы чужих сёл. Кроме того, участие в выборах теряет смысл для кандидатов с ограниченными финансовыми возможностями, поскольку средний бюджет, необходимый для агитации в одном округе, необходимо будет умножить на семь.

Фальсификация и «просроченный» аргумент

Но вернёмся к доводам юридической комиссии НСГ и решению Трибунала Кишинёва, как главного обоснования необходимости принять изменения в Избирательный кодекс. Все описанные выше тонкости законопроекта преследовали цель пояснить риски, к которым приведёт его принятие Народным собранием.  Но для опровержения ценности этого «козыря» юридической комиссии необходимо намного меньше усилий. Достаточно сказать, что принятое в 2000 году решение Трибунала Кишинёва о признании незаконности формирования границ избирательных округов сегодня не имеет юридической силы, поскольку срок его исполнения по закону истёк ещё в 2003 году. Одного этого факта достаточно, что бы поставить под сомнение всю систему аргументации, приводимую авторами законопроекта. Но кое-что всё же стоит добавить.

Юристы неправительственной организации «Пилигрим-демо» изучили содержание письма Высшей судебной палаты к руководству НСГ и сделали интересные заключения. Во-первых, ВСП, не будучи исполнительным органом, не может требовать исполнения судебного решения. Во-вторых, ВСП не могла направить своё письмо Народному собранию, поскольку в иске кандидатов Арабаджи и Дечева второй стороной процесса был ЦИК, а не НСГ. Эти обстоятельства заставили «Пилигрим-демо» засомневаться в подлинности письма ВСП, о чём и был подан официальный запрос.

Председатель Высшей судебной палаты Михай Поалелунжь в своём ответе чётко заявил, что «письмо, выдаваемое за обращение ВСП к Народному собранию Гагаузии не является документом, изданным ВПС». Через несколько дней на сайте ВСП появилось заявление, в котором к сведению общественности сообщается о распространении от имени учреждения фальшивых документов в адрес Народного собрания. Кроме того в заявлении имеется призыв к правоохранительным органам провести по этому случаю расследование.

«Гагаузия в опасности»

Перейдём к политической части доводов о необходимости перехода на новую систему выборов. Итак, депутаты, продвигающие идею внесения изменений в Избирательный кодекс, утверждают, что при нынешнем положении дел молдавский суд, выполняя заказ заинтересованных сил в Кишинёве, может признать выборы в НСГ недействительными. Что бы исключить спекуляции на эту тему откроем Избирательный кодекс и узнаем, кто и в каких случаях может признать выборы недействительными. Эта часть выборного процесса описана в ст. 90, которая гласит дословно следующее: "Выборы признаются недействительными, если Апелляционной палатой Комрат будет установлено, что в ходе их проведения и (или) при подсчете голосов были допущены нарушения настоящего Кодекса, повлиявшие на результаты голосования". Как сюда приплести «просроченное» решение Трибунала Кишинёва 16-летней давности, и, тем более фальшивое обращение ВСП, юридически не очень понятно. К тому же, депутатам известно, что выборы в НСГ признаются состоявшимися не «в целом», а по каждому округу в отдельности, поэтому трудно представить ситуацию, когда суд мог бы «не признать выборы».

Напомним так же, что предметом иска Арабаджи и Дечева было оспаривание не всей системы выборов, а лишь границ избирательных округов. Кстати, любопытный момент: Георгий Арабаджи, по иску которого Трибунал Кишинёва вынес своё решение, сегодня выступает за изменение Избирательного кодекса, приводя в качестве обоснования это самое решение молдавского суда. То есть, по его логике, его же собственное обращение в суд является сегодня угрозой для стабильности автономии.

Не можем оставить без внимания и идею, что система «избирательных округов второго уровня» может быть полезной с точки зрения апробации будущих одномандатных округов на территории Гагаузии на выборах в молдавский парламент. Во-первых, вероятность изменения молдавской избирательной системы сегодня носит лишь полемический характер и до момента регистрации соответствующей законодательной инициативы в Парламенте, говорить о чёткой перспективе предоставления Гагаузии нескольких одномандатных округов не имеет смысла. Во-вторых, если допустить, что такая перспектива всё же обретёт реальные черты, то Кишинёв скорее предоставит лишь четыре места в парламенте, а границы избирательных округов на парламентских выборах даже близко не будут совпадать с границами пяти «округов второго уровня».

«Сигналы Кишинёва»

Тема изменений в избирательное законодательство Гагаузии в минувшую пятницу обсуждалась в эфире программы Freedom LIVE на портале Gagauzmedia. Гости передачи озвучили многие из вышеперечисленных тезисов, поэтому мы не станем повторять одни и те же аргументы. Расскажем только о показательной особенности прошедшей дискуссии: чем больше противники поправок говорили о несостоятельности юридических причин менять закон, тем громче становилась политическая риторика сторонников изменений. Под конец передачи депутат Сергей Чимпоеш уже утверждал, что решение Трибунала Кишинёва и обращение ВСП не имеют значения (в начале эфира своё выступление он начал с рассказа об этих документах), а главное заключается в том, что Кишинёв посылает Гагаузии нехороший сигнал, который можно трактовать как угрозу существования автономии. Вторивший ему Георгий Арабаджи так и сказал: речь идёт об окончании Гагаузии, если не предпринять меры (изменить систему выборов), то будет крах.

Вполне справедливым можно считать утверждение, что в Кишинёве имеются антигагаузские политические силы, которые среди своих целей имеют демонтаж Гагаузской автономии. Но в таком случае не понятно, какая тут связь с необходимостью менять избирательную систему Гагаузии. Если предположить, что Кишинёв будет добиваться дестабилизации ситуации в автономии, то это будет достигаться при любой избирательной системе, что нынешней, что той, которую предлагают Иван Бургуджи с коллегами. К тому же мы помним, что депутат Чимпоеш входит в состав рабочей группы Парламента РМ и НСГ, которая в последнее время получила множество лестных откликов, в том числе, из уст представителей Народного собрания. Вместе с тем нигде в прессе не сообщалось, что гагаузские депутаты обсуждают со своими молдавскими коллегами некие «опасные сигналы» в адрес Комрата.

В чём реальная опасность?

Всё сказанное выше вовсе не означает, что избирательное законодательство Гагаузии не нуждается в доработке. В существующей системе действительно достаточно «слабых мест», которые негативно отражаются на эффективности работы депутатского корпуса. Среди дискуссионных тем можно отметить необходимость ограничения перехода избранных депутатов в другие фракции и изменения своего статуса как независимого избранника. Повысить качество работы НСГ может норма о досрочном отзыве депутата, не исполняющего свои обязанности.

Если мы говорим о неэффективности работы НСГ, то во многом она обусловлена недостаточной правовой квалификацией народных избранников, а также их подверженностью политическим манипуляциям из Кишинёва, который всегда применял к НСГ принцип «разделяй и властвуй». Изменения, которые предложила юридическая комиссия, усложняет правила организации выборов, но оставляет проблему нерешённой.

Впрочем, отдельные идеи авторов законопроекта действительно заслуживают внимания. Но проблема в том, что для обсуждения и выработки изменений в избирательный кодекс нужен значительный резерв времени. Венецианская комиссия рекомендует не вносить никаких изменений в законодательство о выборах минимум за год до даты голосования. Такая рекомендация имеет под собой основание: во-первых, так легче привлечь большее число экспертов и, соответственно, больше шансов получить качественный законопроект, который обеспечит стабильную работу избирательной системы. Во-вторых, общество будет уверено, что политики не меняют правила игры под себя, а действительно озабочены проблемой совершенствования законодательства.

В нынешних же условиях, когда до выборов в Народное собрание осталось от силы полгода, а предлагаемые изменения вызывают бурные дискуссии в обществе, невозможно найти убедительные аргументы, что вся затея окажется удачной. И главное даже не то, что избиратели не смогут разобраться в тонкостях новой системы (представьте ощущения пожилого человека, который на участке получит семь бюллетеней, в шести из которых наверняка будут незнакомые ему фамилии) и, скорее всего, продемонстрируют рекордно низкую явку. Основной риск предлагаемых изменений в том, что под вывеской заботы о равных избирательных возможностях мы наблюдаем попытку создать благоприятные условия для обладателей крупного капитала. Это означает, что та олигархизация власти, которая произошла в Молдове, может принять необратимые формы и на уровне Гагаузии. По крайней мере, предлагаемые новшества в избирательное законодательство автономии будут этому способствовать.